山昌文

摘要：一省范围内的农业信贷担保体系可以选择省-市县公司、母-子公司、总-分公司三种模式。采用总-分公司模式在以下十个方面具有其他两种模式难以企及的优势：灵活精准执行国家规定、便于实行统一担保政策、增强抗风险能力、充分发挥资金使用效益、节约人力资源、提高决策科学化水平、充分实现企业资源共享、避免市县行政干预、增强行业话语权、有利于加强企业员工队伍建设。毋庸讳言，总-分公司模式也存在决策链条较长、信息传送递减的先天劣势，但通过建立覆盖全省农业信贷担保体系的信息管理平台，不断完善工作制度机制，可以有效规避这些劣势。因此，总-分公司模式是适合省级以下农业信贷担保体系的科学合理的运行模式。

“现代管理学之父”彼得·德鲁克曾经说过：“结构是一种用以实现组织的方式，关于组织结构设置的一切必须以组织的目标和战略为出发点。”科学合理的组织结构能够优化企业资源分配，提高企业管理效率，在企业发展进程中发挥着不可替代的基础性作用。农业信贷担保体系（以下简称农担体系）组织结构，是体系内各农业信贷担保机构（以下简称农担机构）之间的构成方式和相互关系，对于农担机构的良好经营、农担体系的有效运行以及国家政策目标的准确实现具有重要影响。因此，选择何种运行模式，就成为建立健全农担体系不得不考虑的重要问题。

一、省级以下农担体系可以采用的运行模式

按照财政部、农业部、银监会印发的《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农[2015]121号，以下简称《指导意见》）中建立健全农担体系有关精神，各省、自治区、直辖市（以下简称省）的农担体系可以采用以下三种运行模式：

1.省-市县公司模式：分别设立省公司与市县公司。该模式是指分别在省级和市县级建立由财政支持的独立法人农担机构。省公司可依据相关政策对市县公司进行业务指导，但省公司与市县公司均为相互独立的企业法人，之间不存在隶属关系，在财务管理、会计核算、业务经营、人事管理、产权关系、法律责任等方面拥有独立地位。省公司与市县公司存在同业竞争关系，省公司可以在全省范围内开展业务，市县公司只能在本市县区域内经营。

2.母-子公司模式：母公司在市县投资设立子公司。该模式是指在省级建立农担机构，即母公司，然后由母公司在市县投资设立子公司。母公司拥有子公司的全部股份并实际控制子公司，对子公司的重大事项拥有实际决定权，能够决定子公司内部机构的组成。子公司虽然处于受母公司实际控制的地位，在一定程度上受母公司的制约和管理，但仍然是一个具有独立法人资格的企业，其拥有自己的公司名称、章程、财产和经营决策机构，以自己的名义从事经营活动，实行独立核算、自负盈亏，并以自身资产独立承担民事责任，与母公司互不连带。母公司、子公司各为独立法人，母公司对子公司的管理仅是不同企业法人之间的产权管理，遵循投资者与被投资者之间的组织原则。

3.总-分公司模式：总公司在市县设立分公司。该模式是指在省级建立农担机构，即总公司，总公司在市县设立分支机构，即分公司。总公司对分公司在日常经营、资金调度、人事管理等方面行使统一决策、指挥、管理和监督权，总公司具有法人资格，独立承担民事责任，并以自身全部资产对分公司承担无限责任。分公司没有自己的公司章程，没有董事会等公司经营决策机构，且没有独立财产，其实际占有、使用的财产列入总公司的资产负债表，分公司在业务、资金、人事等方面受总公司统一管理，在总公司授权范围内运营，不具有法人资格，属于总公司的附属机构，不独立承担民事责任，其民事责任由总公司承担。总公司对分公司的管理是同一个企业内部的层级行政管理，遵循上下级之间的组织原则。

上述三种模式的区别如表1所示。

表1  省级以下农担体系三种运行模式特点比较

二、总-分公司模式的比较优势

企业运行模式的设计以实现战略规划、优化资源配置、强化核心能力、提高管理效率为原则，科学的运行模式与企业的战略目标、发展理念、行业属性、服务定位、业务范围等一脉相承。吉林省农担体系之所以选择总-分公司的运行模式，是因为该模式具有其他两种模式难以企及的十大优势。

（一）有利于灵活精准执行国家规定。《指导意见》中要求，“财政出资建立的农业信贷担保机构坚持政策性、专业性和独立性，必须专注于支持粮食生产经营和现代农业发展，对从事粮食生产和农业适度规模经营的新型经营主体的农业信贷担保余额不得低于总担保规模的70%。”同时强调，“农业信贷担保可以逐步向农业其他领域拓展，并向与农业直接相关的二三产业延伸，促进农村一二三产业融合发展。”另外，各省的融资性担保机构监管部门对此也有政策要求。采用总-分公司运行模式，全省农担体系是一个整体，可以在整体层面上执行国家及省的政策要求，同时在省内进行跨区域统筹规划、协调发展，因地制宜地安排各分公司的业务领域和规模，从而更精准、更切实地完成国家政策目标。例如，我省总公司在满足粮食生产和农业适度规模经营信贷担保余额不低于全省总担保规模70%的前提下，东部山区的农担机构可以将业务领域更多地投向养殖和山野特产；中西部平原地区的农担机构可以将业务领域更多地投向粮食生产；靠近大城市的农担机构则可以更多地开展涉农二三产业的信贷担保。总公司在总体规划上进行强有力的掌控和管理，既不会偏离国家要求，同时又能更紧密地结合各地实际开展业务，即原则性与灵活性兼顾，促进全省农业更好更快地发展。但若采用省-市县公司和母-子公司这两种模式，需要对市县机构按独立企业进行政策执行情况的考核，而各地农业发展情况差异较大，有的地方则难以满足国家上述要求，势必影响业务开展，进而降低财政支农政策效应。

（二）有利于实行统一担保政策。建立健全农担体系，既是稳增长、促改革的重要部署，也是面向农村、服务农业、惠及农民，化解“三农”发展“融资难”、“融资贵”问题的重要举措。采用总-分公司这种更为集权的管理模式，便于在全省实行统一的担保政策，包括贷款利率、担保费率、担保程序等，客户无论在省内哪个区域申请担保服务，均可获得同样的担保政策，享受到普惠型均等服务，能有效避免地域因素导致的机会不均等现象。而在其他两种模式中，市县机构独立经营，拥有更多自主权，难以保证业务政策在全省范围内的统一，同样的客户位于不同的市县，有可能享受不一样的担保政策，导致机会不均等现象。

（三）有利于增强抗风险能力。农担机构的主要业务范围是“三农”，主要服务对象是农业尤其是粮食适度规模经营的新型农业经营主体。农业是弱势产业和高风险产业，受自然环境、市场变化、个人行为等因素影响较大，且农户缺乏有效的抵质押物，这些都导致农业信贷担保项目风险较高。若采用其他两种模式，当担保项目发生代偿风险时，由于市县公司或子公司实行独立核算、自负盈亏，只能以自身资产承担责任，应对风险能力较弱。而在总-分公司模式中，总公司与分公司实行统一核算，总公司以其规模更大的资产对包括分公司在内的所有经营活动承担责任，拥有更强的抗风险能力。

（四）有利于充分发挥资金使用效益。按照国家有关规定，融资性担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的10倍，对单个被担保人提供的担保责任余额不得超过其净资产的10%。在担保放大倍数既定的情况下，净资产规模成为担保机构服务农业能力的主要制约因素。其他两种模式下单独设立的市县公司和子公司净资产规模都比较小，无论是单笔业务还是担保总额，都将受限于净资产规模，难以满足大额资金需求。若本区域内担保需求过小，则有可能导致部分净资产闲置，使净资产利用率不足。而采用总-分公司运行模式，是以总公司净资产开展担保业务，总公司净资产远大于市县公司和子公司净资产，因此，分公司的担保总额及单笔业务规模远大于省-市县公司和母-子公司模式，能够最大限度地满足客户需求，且可以在全省范围内对担保需求进行统筹考虑，并统一管控业务、统一配置资源，因此能够很好地避免净资产短缺或利用率不足的情况，从而使资金使用效益得到更加充分的发挥。以我省为例，我省农担公司的注册资本金为40亿元，按照政策规定，最多可完成担保融资总额400亿元，单笔担保项目融资金额上限可达4亿元，能够最大限度地覆盖和填补农业发展资金缺口。

（五）有利于节约人力资源。在省-市县公司和母-子公司的模式中，每个市县机构独立管理、独立经营，麻雀虽小五脏俱全，各公司都需建立完善的法人治理结构，配备齐全各类职能部门和工作人员。我省采用总-分公司模式，每个分公司在成立初期只配备5人，包括分公司经理1人、担保业务经理AB角2人、内勤1人和外勤1人（业务全面开展后将根据实际工作需求相应增加人员，但增加人员仅限于担保业务经理），而风险防控、人力资源、财务会计、审计监察、信息技术等工作均由总公司统一管理。这种体制不论对全社会还是对公司自身来讲，都节省了大量的人力资源，降低了管理成本，企业可以实现扁平化管理、提高运营效率。

（六）有利于提高决策科学化水平。吉林省省会长春市是全省的经济、政治、科教和文化中心，教育基础雄厚，人才资源充沛，其他市县则经济相对落后，人才较为缺乏。省农担机构在筹备组建过程中，设在长春市的总公司很容易招录到“985”或“211”的大学本科及以上毕业生，这些人员素质相对较高、能力相对较强，可以高质量、高效率地完成各项工作。分公司对担保项目进行初审提报后，由总公司进行把关审定，一定程度上能够避免决策失误。若农担体系组织结构采用省-市县公司或母-子公司模式，受人员流动总体趋势影响，设在市县的公司有的连全日制大学本科毕业生都很难招到。由于人员素质相对较低、能力水平有限，必然增加决策失误的可能性。

（七）有利于实现企业资源共享。总-分公司运行模式有利于总公司利用信息技术搭建起覆盖全省农担体系的统一的工作、学习、交流和信息共享平台。总公司和分公司的所有人员在该平台上既可以相互学习、取长补短，又可以交换各种信息、实现资源共享，如工作经验、业务知识、客户信用数据等，能够大力促进总公司和分公司便捷、高效地开展管理、经营活动。若采用省-市县公司或母-子公司模式，各公司之间相对独立，增大了相互学习、交流和资源分享的难度，可能会造成工作不便，甚至带来一定风险。例如，一个客户在某市县公司办理业务时发生违约行为，或存在其他信用瑕疵，由于该客户信用数据不能在全省范围内实现共享或不能及时共享，省内其他市县公司一时难以了解该客户的相关情况，有可能继续为该客户提供担保服务。而总-分公司运行模式下的资源共享平台则可以及时、全面、高效地进行数据整理、存储与传送，大幅减少企业信息盲点、降低企业经营风险。

（八）有利于避免市县行政干预。省-市县公司或母-子公司模式下的市县机构，不可避免地会与所在地政府及财政、农业、工商、税务等相关职能部门产生较多关联关系，在管理决策、人员任用、业务开展、项目审批上容易受到市县的行政干预和影响，增加权力寻租风险，影响企业良性发展。总-分公司运行模式下，分公司的人事管理、财务审批、项目决策均由总公司负责，不受市县政府的干预和制约，可以全力以赴回归业务本位，更好地保证担保项目审查的客观和公正，能够使全省农担体系真正做到管理、财务、业务和队伍建设等方面自上而下自成一体，切实保障农担机构的独立性。

（九）有利于增强行业话语权。相比于其他两种模式下市县机构的“单打独斗”，总-分公司运行模式下构建起的全省农担体系是一个内部关系更加紧密的牢不可分的共同体，总公司及其分公司凭借规模大、实力强的优势，在担保业内会获得明显的行业话语权，对维护公司和客户利益、赢得银行机构等合作伙伴认同、提升社会影响力具有重要意义，在降低银行贷款利率、提高银行风险分担比例、减少或取消担保机构保证金的缴存、放大担保倍数等方面都容易争取到更多优惠，既有利于农担机构发展壮大，也有利于客户获得更大利益。例如，我省农担公司在与国家开发银行吉林分行进行合作的过程中，一开始省国开行提出风险共担在全国国开行系统没有先例，但在合作洽谈中，省国开行考虑到农担体系在省内的规模和影响，最终同意承担10%的风险。又如，我省九台农村商业银行对我公司在该行的存款实行4%的优惠利率，且按季度结息、计算复利，这都是很难得的优惠政策。

（十）有利于加强企业员工队伍建设。采用总-分公司运行模式组建的全省农担体系，各分公司人员均由总公司招聘和管理，办公场所设计装修、企业视觉识别、员工职场形象、企业文体活动等均由公司统一安排，员工不管是在总公司还是分公司，都归属于规模庞大、实力强劲的吉林农担体系，且总公司会酌情进行人员在总公司与分公司之间的上下流动和分公司与分公司之间的横向交流，全省上下形成一个组织联系紧密、文化理念一致的集体。这无疑会增强员工的认同感、归属感、安全感和自豪感，提高农担体系的凝聚力、向心力和战斗力，更好地吸纳人才、稳定队伍，并能拓宽员工的发展平台，提高员工的工作积极性和主动性，进而提高企业运营效率。这是其他两种模式无法比拟的。

三种农担体系运行模式在上述十方面的优势比较如表2所示。

表2  省级以下农担体系三种运行模式优势比较

需要指出的是，在母-子公司模式中，由于子公司为母公司投资设立，一定程度上受母公司控制，因此各子公司在母公司的领导和影响下，也能在执行担保政策和企业员工队伍建设方面达到一定的统一度，在企业资源共享方面也拥有一定的便捷性，但子公司从本质上讲是独立的企业法人，自主经营、独立核算、自负盈亏，因此，这种统一度和便捷性必然会受到限制。

三、总-分公司运行模式的劣势及我省的应对措施

（一）总-分公司运行模式相比于其他两种模式的劣势。总-分公司运行模式虽然具备十方面其他两种模式难以达到的优势，但也难免存在固有的劣势，主要体现在两个方面：

1.决策链条较长。在省-市县公司和母-子公司模式中，市县公司地位独立、自主经营，拥有独立的管理权、决策权，管理、决策等活动在本公司内部完成，不必通过省公司或母公司，决策链条短、决策速度快，对市场变化能做出快速应对。而总-分公司运行模式中，分公司没有决策权，经营、管理等事项需要上报总公司，由总公司完成最终决策，这无疑拉长了决策链条、降低了决策速度，不利于及时应对市场变化。

2.信息传送递减。人们在传递信息的过程中，信息量存在递减现象。省-市县公司和母-子公司模式下的市县机构自主经营、独立决策，实地调研信息向决策管理层的传递路径短、传递次数少，甚至由决策者亲自调研，所以一般不会发生或很少发生信息递减，全面、准确地掌握一手信息也会提高决策的有效性。而在总-分公司运行模式下，分公司完成现场调研后，需形成调研报告上报至总公司决策层，信息传递路径较长、传递次数较多，且由于现场调研人员或调研报告写作人员的工作能力、业务素质等因素限制，在一手信息的收集、整理过程中难免发生信息丢失，导致总公司决策者掌握到的信息在全面性和准确性上受到影响，从而产生决策失准的可能。

（二）我省的应对措施。针对总-分公司运行模式的两方面劣势，我省将充分利用现代科技手段，不断完善工作制度机制，以期弥补不足、克服局限、规避劣势，大力提高决策速度和决策准确性。

1.建设信息平台，以科技手段促进流程简化和效率提高。随着互联网科技的飞速发展，企业的信息化建设已成为现代企业发展的关键因素。我省农担公司力争在较短的时间内利用计算机网络系统和信息技术建立起覆盖全省农担体系的集管理、业务、交流于一体的信息平台，该平台以公司特点、管理流程、业务需求为依据，以信息资源管理为核心，以网络系统和数据中心为支撑，以实现信息一体化、管控一体化为目标。平台对全省业务进行统一管理，可以快速、批量、高效地处理担保项目，并实时督办、监控项目，为项目的保前审核、保后跟踪以及全省农担体系的整体调控、分析和决策提供有力支撑，从而极大地促进管理流程的简化和工作效率的提高，达到既能加快决策速度和市场反应速度，又能提升客户满意度的双重目的。

2.完善工作制度，以制度约束克服信息传送递减。一是规范分公司相关制度。严格原始数据信息整理报送要求，制定统一的保前尽职调查内容和标准以及统一的信息采集、录入、上报流程和标准，总公司进行定期检查和随机抽查，确保调研信息获取、记录、报送的准确性、完整性和规范性。二是完善总公司决策制度。建立项目初审、复审、审定分离的工作机制，严格审核流程，除对分公司上报的调研报告进行审核外，对分公司上报的原始数据信息也要认真梳理，并将其作为最终决策的重要考量依据。三是利用现代科技手段。通过视频、音频、测量、测绘、地理定位以及信息采集与实时传送等电子设备，实现对调研的现场情况和一手信息的全面、准确掌握；通过覆盖全省农担体系的信息管理平台，实现调研原始数据信息的及时录入、上传和使用。

作者信息

山昌文：吉林省农业信贷担保有限公司董事长，高级会计师，邮箱ccscw@163.com，手机15943000078。